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中国两会: 政府工作报告篇幅40年来最短 不设定GDP增长目标
BBC中文網報導,5月22日上午9点,中国第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京召开,中国总理李克强作政府工作报告,明确2020年中国将不设GDP增长目标,这是1994年中国开始设置经济增长目标以来,首次没有提出一个具体目标。
报告中还宣佈赤字率扩大到3.6%,突破了约定俗成的“赤字率不破3”的规律。再加上为应对疫情的1万亿元特别国债,将注资2万亿元提振经济。
这次报告是中国改革开放以来,篇幅最短的一次。从往年的1.5万字-2万字,缩减到9500字左右。在与美国关系、台湾关系以及香港形势等备受关注的议题上一笔带过。

新冠肺炎疫情:委婉承认防疫中的不足

新冠肺炎疫情作为今年对中国最大的冲击,在报告中所占篇幅较大,但并未突破疫情以来中国官方的一贯口径。
报告中称疫情为“新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件”。
报告中强调疫情防控是习近平“亲自指挥、亲自部署 ”,并称“对我们这样一个拥有14亿人口的发展中国家来说,能在较短时间内有效控制疫情,保障了人民基本生活,十分不易、成之惟艰。”
美国和盟国纷纷对中国和世卫组织在应对疫情的表现提出批评,也有声音要求对病毒在中国传播展开独立调查。
报告并未直接回应批评声,而是继续表示“中国积极开展国际合作,本着公开、透明、负责任态度,及时通报疫情信息,主动分享防疫技术和做法,相互帮助、共同抗疫。”
不过,李克强在报告中也措辞委婉地承认了防疫中的不足——“在疫情防控中,公共卫生应急管理等方面暴露出不少薄弱环节,群众还有一些意见和建议应予重视。”
当前经济环境是中国近年来面临的最具挑战性的环境。

今年不设经济增长目标

今年“两会”前,中国的经济学家已经就是否应该设置GDP增长目标展开辩论。
认为不该设增长目标者的理由主要有三:未来疫情发展趋势不明朗,对经济影响不确定性很大;设置目标可能绑架宏观政策,而不得不采取“大水漫灌”式刺激政策;如果目标不切实际,地方政府可能进行“数据造假”等应对措施。
认为应该设置目标的理由为,如果要坚持保就业这条底线,经济势必需要一定增长,大致可以计算出合理目标;没有目标可能造成地方政绩难以考核。
最终,5月22日上午的政府工作报告中明确,2020年中国将不设全年经济增速具体目标。李克强解释,“主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大,我国发展面临一些难以预料的影响因素。这样做,有利於引导各方面集中精力抓好 ‘六稳’、‘六保’。”
中原银行首席经济学家王军认为,“(这样安排)凸显了宏观调控的底线思维和更加重视风险管理的新思路,可见在疫情冲击和外部不确定性持续上升的背景下,中国经济形势之严峻,已经要到了我们可以容忍的底线。”
虽然没有具体增长目标,但报告中还是为今年经济设置了四个目标数字,而相比去年,这些指标都有一定程度的下调和放宽:
城镇新增就业900万人以上,去年为1100万人以上;
城镇调查失业率6%左右,去年为5.5%;
城镇登记失业率5.5%左右,去年为4.5%;
居民消费价格涨幅3.5%左右,去年为3%左右。
官方的失业人数接近历史高位,而实际数字可能更高。

刺激政策:赤字率突破3.6%

报告中用“严重衰退”来形容世界经济所受冲击。对未来中国的发展,报告形容,面临风险挑战“前所未有”。这两个词在往年中国政府工作报告中极其罕见。
这样的经济形势下,外界期待中国推行大规模的财政刺激,但财政收入降幅不小,“救经济”的钱该从哪儿来?
报告中,李克强称今年赤字率拟按3.6%以上安排。相比於去年的2.8%大幅提高。这意味着将释放出1万亿元的资金。
中国常年保持着较低的赤字率,在中国常年保持低於1%的赤字率,在2008年金融危机后,为了刺激经济,赤字率达到2.7%,此后3%成为约定俗成的新赤字率红线,多年来未曾突破。
3%的赤字率红线也暗合欧盟在1992年制定的《马斯特里赫特条约》中防范债务危机的参考标准,即3%赤字率、60%的债务率。不过,金融危机时期,欧盟、美国、日本等国财政赤字率都突破了3%。
对提高赤字率的担忧,主要在於钱的流向。12年前“四万亿计划”中,大量投资,推高楼市泡沫,出现建好却无人问津的“鬼城”,同时造成钢铁水泥等产能过剩,刺激计划虽稳住短期经济,但带来大量浪费,还推高了整体金融风险。
路透社援引中国国家发改委宏观研究院原副院长马晓河称,“虽然今年政府工作报告没有明确提出4万亿的刺激规模,但从政府支出的安排上其实已经超过当年的4万亿。”
经济学人智库(EIU)经济学家苏月向BBC中文表示,总体的财政刺激规模与EIU预估的基本一致,在5万亿元左右。与2009年不同的是,此次刺激计划主要着力提振消费,因此未来几个月将宣佈更多政策来提高收入和消费。这也意味着,基建投资将不会成为拉动国内需求的主要动力,大宗商品的需求也不会如2009年一样强势。
报告中对在投资的方向上称要注重“两新一重”建设,即新基建、新城镇化和重大工程。其中新基建特别列明了,发展5G,建设充电桩,推广新能源汽车等。
香港中文大学经济学系副教授庄太量向BBC中文表示,上一轮的后遗症,来自於当年建高铁,推进城镇化,造成钢铁等制造业产能过程。现在更多的是科技和服务业,比如5G投资需求很大,加大刺激力度,可能会制造大量债务,但是不会有产能过剩的问题。
“这里提到要支持民营企业平等参与,这是试图避免2008年4万亿之后‘国进民退’现象的重演。”路透社援引中国社科院世界经济与政治研究所研究员张明表示,要优选项目、不留后遗症,这也是试图避免2008年4万亿之后出现的低水平重复建设现象。然而要做到这两点,还需要进一步的配套措施。

特别国债一万亿元

疫情期间,中国已明确要发行抗疫特别国债。特别国债指有特定使用目的的国债,在中国历史上一共发行过两次(1998年和2007年),续发过一次。
5月22日上午发佈的中国政府工作报告中明确了抗疫特别国债的规模为1万亿元。
再加上财政赤字释放出的1万亿元。2万亿元“全部转给地方,建立特殊转移支付机制。资金直达市县基层、直接惠企利民,主要用於保就业、保基本民生、保市场主体,包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等,强化公共财政属性,决不允许截留挪用。”
除了发行特别国债,新增的财政赤字也可能以债务融资的方式实现,再加上报告中提到今年将安排地方政府专项债券3 .75万亿元,比去年增加1.6万亿元,势必推高中国的政府债务率。
张明认为,中央财政增加2万亿、地方专项债增加1.6万亿,共新增财政资源3.6万亿,占到GDP的3%左右。新增财政资源力度低於之前的预期(占GDP的5%左右)。
国际清算银行(Bank for International Settlements)数据显示,2019年二季度中国政府部门杠杆率为52.4%。这一数字与发展中经济体均值51.1%相当,低於通行的60%警戒线,也低於发达经济体均值99.3%。相比之下,日本杠杆率高达204.1%。
中国存量政府债务规模在40万亿左右,本轮新增债务规模并未显著推高负债水平。
在刺激经济的力度上,中国远不及美国。在一季度2万亿美元刺激基础上,美国宣佈将在二季度发行3万亿美元国债,以刺激经济,规模相当於超过20万亿人民币。
各主要经济体都在发债救经济,但大量债务可能会拖累经济体中长期增长前景,并埋下债务危机的种子。
但这其中,美国可能是特例。不久前,美国亿万富翁巴菲特解释美国债务几乎永远不会违约,“如果你的债券是以自己印刷的货币发行的,那么,你就不会违约,当然,这货币本身的命运未来会如何,倒是一个大问题。美国一直都是很精明的,总是以本国货币发债。”
中国的债务也以人民币发行为主。但庄太量提醒,虽然中国发行人民币债券违约风险小,但是中国和美国大有不同,美元在全球地位较高,需求大,大量印钞或许影响不大,但人民币还处在一个封闭系统,一旦印钞过多,可能制造泡沫,还有通胀风险。
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